农村扶贫法治化问题研究
作者：蓝江安 杨建明
内容摘要：当前，我国农村扶贫开发工作行政指令色彩较为浓厚，地方政府处于扶贫开发前沿阵地，由于缺乏法律规范和保障，从而导致一些社会矛盾发生。如何有效开展扶贫开发工作，笔者建议将法治建设渗入扶贫领域，即以法治建设为保障，不断规范行政行为，不断完善扶贫开发各项制度。具体来说，在建立法治国家、法治政府和法治社会的背景下，就是要尽快出台《扶贫法》，使该项工作有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。同时要不断强化公检法司的服务功能，尤其是要加强检察机关的法律监督作用和监察委的政治监督作用。
关键词：扶贫 法治建设 监督
我国农村法治扶贫工作尚处于探索阶段，学术界虽然有所研究，但是缺乏可操作性，生搬硬套只能使农村扶贫法治化工作多走弯路。如何建立具有中国特色的法治扶贫机制，如何贯彻好党的十八大四中全会指出的“要全面推进依法治国，国家各项事业都要纳入法治轨道”的精神，如何实现党中央提出的2020年全面建成小康社会目标，是当前迫在眉睫的一个重要课题。笔者拟结合政法工作实际，从法治保障扶贫开发工作方面进行研究，以引起相应部门和人员的重视。
一、扶贫法治化的重要意义及相关政策法规
扶贫法治化，是指用法治思维和方式引领和规范扶贫工作，保证扶贫政策连续性，保障扶贫资金运行安全性，固化扶贫开发成果，实现扶贫科学化、规范化和法治化的一项系统工程。扶贫开发工作与社会发展息息相关，具有鲜明的时代性、社会性、政策性和法治化等特点。当前，我国正处于全面建设法治国家、法治政府和法治社会的关键时期，创新制度体系，加强政治体制和司法体制改革已成为促进社会各项工作健康发展的杠杆，因此，把法治建设运用于扶贫开发工作中，有着十分重要的意义。
（一）法治扶贫是多元主体共通参与社会扶贫的需要。
多元主体参与扶贫是中国减贫、实现共同富裕目标的模式，也是中国扶贫取得巨大成效的基础。自1978年改革开放以来，我国就对扶贫开发工作进行了深入探索，“总设计师”邓小平同志提出了“分两步走”的命题。尤其是以习近平为首的党中央深入农村基层调研，创新扶贫机制，加大扶贫力度，提出了精准扶贫的要求。2015年，习近平总书记强调要科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，并指出扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。”在这种理念下，我国扶贫开发工作取得了巨大的成效。中国的扶贫模式也赢得了国际社会尤其是发展中国家的充分肯定。2014年，在北京举行的首届“10.17论坛”上，联合国前秘书长潘基文发来贺信，充分肯定了中国扶贫开发取得的成就，并对中国设立扶贫日给予高度赞扬。归纳起来，中国农村多元主体参与扶贫有几个特点。
1、党的领导是促进农村扶贫法治化工作的政治保证。中国共产党是一个不忘初心、砥砺前进的政党，是一个服务人民、实现中华民族伟大复兴的政党。在中国共产党的坚强领导下，我们取得了新民主主义革命和社会主义革命的胜利，经济建设也由一穷二白跃居GDP世界第二。党的十九大报告指出，党的领导是中国特色社会主义的本质特征，我国政治、经济、文化等各项事业的发展都离不开党的绝对领导。法治扶贫作为中国的特色减贫模式，作为中国法治建设的一个方面，是建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴梦的重要组成部分，自始至终都必须坚持党的绝对领导。对此，党的十八届四中全会《决定》指出：“党的领导与社会主义法治是一致的。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”，这就充分说明了党的领导与社会主义法治建设的关系。在具体工作中，就是要贯彻好、落实好、执行好党的路线、方针和政策，以确保农村扶贫法治化工作的正确方向。
2、政府支持是促进农村扶贫法治化工作的坚实基础。如果说党的领导是宏观领导，那么说政府是在微观中进行具体操作。实践中，政府担当了贫困户确认、扶贫资金发放、扶贫计划拟定等具体工作，由此可以认为，离开了政府的大力支持，扶贫开发工作就举步维艰。然而，在实践中，以政府为导向的扶贫模式已经不能适应当前的精确扶贫实际。因此，在农村扶贫法治化工作中，政府机关只有以法治建设为保障，才能赢群众的理解、信任和支持，才能了解情况少走弯路、熟悉情况不走弯路，也才能对症下药解决问题、规范制度促进工作。
3、政法机关是促进农村扶贫法治化工作的重要保障。“无规矩不成方圆”，一方面，将法治建设渗透入扶贫工作中，有利于维护党的绝对权威，有利于促进政府机关严格依法办事。另一方面，有利于促进党务和政务公开，消除个别群众对执政党和政府机关的误解。由此可以认为，政法机关是提升执政党扶贫开发威望和政府机关依法行政公信力的“推手”和“枪手”。
（二）法治扶贫是促进社会主义法治建设的需要。
党的十八大以来，提出了加快社会主义法治建设步伐的要求，“依法治国”被纳入了议事日程，也成为社会主义文明建设的一个重要组成部分。在这样的背景下，将法治建设纳入扶贫领域，有着十分重要的意义。
1、法治扶贫是法治建设的一个重要组成部分。法治建设涵盖政治、经济、文化等各个领域，是社会文明的重要载体。法治扶贫作为法治建设中的一个外延，应当结合政治体制和司法体制改革的大局，有所创新性地开展工作。“公正是法治的生命线”。“杨改兰事件”再次告诉我们，在农村贫困户确定和吃低保问题上，“公平正义”不能写在文件里、挂在嘴上，而应自觉融入到寻常百姓的实际生活中。在当前，就是要结合政法工作实际，筑牢司法公平正义的最后防线，确保全面建成小康社会的实现。
2、法治扶贫是政法机关最重要的中心工作。服从大局、服务人民是政法机关讲政治的最本质体现。政法机关是在党的领导下的政法机关，是为人民服务的政法机关。政法机关不能“踢开党委、离开人民闹革命”。“三权分立”的构架不仅不适应中国国情，而且会严重阻碍政法工作全面发展。因此，政法机关要成为党的决议最忠实的执行者，通过运用司法手段，以人民的利益为核心，尤其是贫困群众的利益为中心，不断规范行政行为，促进法治扶贫工作健康发展。
(三)法治扶贫法规设计。
应该清醒认识到，中国对在扶贫工作中纳入法治建设元素非常重视，坚持稳准态度，在取得先期效果的基础上，总结经验适时出台法律加以规范，并采取“以政策为导向、以法治为保障”的有力措施，确保减贫工作取得社会和法律上的“双赢”成效。主要成果有两个方面。
1、最顶层设计政策性强的规定。随着改革开放的不断深入，我国扶贫开发工作积累了大量实践经验，也出台了相应的政策性文件。如在2011年，中共中央、国务院就印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》（以下简称《纲要》），这是中国扶贫开发纲领性文件，从此深化了中国扶贫开发工作。2015年，中央又以一号文件的形式，再次印发《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（以下简称《意见》），这又是指导全民扶贫开发克难攻坚纲领性文件，表明了中国共产党人不忘初心，率领全民奔小康，实现中华民族伟大复兴梦的坚定决心。
2、地方立法。地方积极响应党中央的号召，尤其是贫困地区态度坚决、动作快。如1995年11月，继广西壮族自治区人大常委会出台《扶贫开发条例》之后，甘肃、贵州、云南等地也相继出台扶贫开发条例。这就说明，中央和地方心往一处想、劲往一处使，全国人民跟党走的决心始终不动摇。
二、当前我国农村扶贫工作中暴露出的一些问题
尽管《纲要》和《意见》明确提出要尽快立法，从法治层面上推进扶贫开发工作，但是，由于当前无正式法律可依，个别地方在开展该项工作中也暴露出了不容忽视的问题。
（一）地方条例存在瑕疵。
应该说，地方制定扶贫开发条例态度是端正的，政治意识是清醒的，但是在执行中却差强人意。
1、有的扶贫开发条例缺乏深层次调研，纵向联系不够深入。党员领导干部要深入基层调研，是我党的优良传统。然而，少数党员领导干部静不下心来与基层群众接触，实践中多听汇报，走马观花，没有“零距离”倾听群众的呼声，以至于形成的条例曲高和寡，缺乏可操作性。
2、大多扶贫条例都是各自为阵，缺乏横向联系。“一花独放不是春”，扶贫开发工作是全局性的工作，可是，一些地方本着“带好自己的人，脱好自己的贫”的精神，其制定的条例缺乏前瞻性和资源共享性，难以形成全民攻坚的局面，以至于资源严重匮乏的地方工作举步维艰，脱贫攻坚工作出现了地区差异性。因此，在扶贫开发工作中，加强横向联系、敞开大门、形成互帮互助的局面显得极其重要。
（二）顶层设计执行力度不够。
“上有政策下有对策”是个别领导干部的思维定式。一些地方尤其是基层地方在执行顶层设计上显然力度不够。
1、认识模糊。扶贫开发法治化工作是一项务实工程，相比形象工程来说，扶贫工作难度大、见效慢。于是基层一些组织对顶层设计往往采取应付了事的办法，而把形象工程作为任期内的工作重点，加大人力和物力的投放，期望取得“短平快”的效果。
2、行为不端。个别地方为了迎接检查，在时间仓促的情况下，往往弄虚作假。如为了迎接新农村建设检查（这也是扶贫开发的一个举措），个别地方将农村的旧房屋刷上白石灰糊弄上级组织。
（三）法治扶贫缺失。
行政指令性模式阻碍了法治建设对扶贫开发的渗透，政法机关处于从属地位难以介入具体的工作，于是导致了扶贫开发工作中一些乱象的产生。
1、按比例确定贫困户不科学。所谓贫困户是指年纯收入低于一定数额的困难户。这一定数额由上层根据各地经济发展实际确定，一般来说，数目都不是很大，3000至5000元不等。有的地方较为发达，为了凑足比例，把一些超过数额的村民户也确定为贫困户。有的地方不发达贫困户多，于是出现了“僧多粥少”的现象。
2、贫困户入选存在造假现象。贫困户确定的程序是由村民委员会筛选层报。个别村干部出于私心，往往将指标送给亲朋好友，于是出现了开宝马车还是贫困户、吃低保的现象。
3、扶贫资金被滥用。扶贫资金本是贫困户的救命钱和生存发展钱，个别村干部却“雁过拔毛”，有的截留为公务用，有的挪着经商办企业，有的借口报销“出差费、辛苦费”而私分，如四川某村的3个村干部将上级拨给的3万元修建便民路款以“辛苦费”名义私分，受到了刑法处罚。
4、扶贫力量单薄。社会力量介入扶贫开发至今仍是该项工作的短板，需要各级政府引起高度重视。
5、监督力度不够。扶贫开发缺乏有效的行政监督和法律监督，这是不争的事实，需要加大法治建设的引领和保障力度。
三、构建具有中国特色法治扶贫模式的设想
在推进法治国家、法治政府和法治社会的进程中，创建具有中国特色农村扶贫法治化模式，需要从法律规范和实践两个层面上考虑和着手。
（一）完善相应的法律法规。
中央对扶贫开发立法工作非常重视，除《纲要》和《意见》提出立法要求外，习近平总书记在党的十九大报告中强调“坚持精准扶贫、精准脱贫”，特别指出“以良法促进发展、保障善治”，要“坚持人人尽责、人人享有，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期”。当前，坚持党的绝对领导，贯彻好党的十九大精神，完善相应的扶贫法律法规，应该成为农村扶贫法治化工作的重点。
1、出台《扶贫法》。法律是规范工作的一项制度，是人们必须严格遵守和尊重的行为规范。在当前，出台《中华人民共和国扶贫法》除了顶层发声外，其他党派也发出了呼声，如在2017年“两会”中，农工党党员杨鸿生针对扶贫开发中的问题提出了立法建议。据统计，到目前为止，全国有18个省、自治区、直辖市制定了扶贫开发条例，这就为该项工作立法积累了地方经验。
扶贫立法的内容主要应该包括立法依据、指导思想、基本原则，立法目的，执法监督，法律责任等多方面内容。即根据宪法制定《扶贫法》，以“消除贫困，保障民生”为目的，坚持国家责任、政府主导、社会介入、政法保障原则；形成“中央统筹、省级负总责、县级抓落实”的扶贫开发管理体制；完善监督机制，确立纪委、监察委为政治监督机关，检察院为法律监督机关等。
2、完善地方条例。地方人大常委会要依据《扶贫法》出台针对性、操作性、互动性强的条例。即结合本地区实际情况，有针对性地加强调研，合理利用和开发有限资源；本着“靠山吃山、靠水吃水”的精神，鼓励贫困户自主创业，防止“一刀切”，尤其是在项目选择上避免“假大空”追求“接地气”；要加强区域内和区域外的协助，力求取长补短、资源共享，坚决杜绝地方主义和部门保护主义现象发生。
（二）搭建好扶贫开发法治保障平台。
坚持党的领导，积极创建“党委搭台、政府唱戏、政法护航”的机制，是中国特色扶贫开发模式最核心内容。
1、加强法治宣传和培训机制建设。相对而言，农村基层干部和群众法治意识淡薄，处理问题常常采取武力和行政调解手段，缺乏通过法律程序解决法律问题的概念。因此，在扶贫开发进程中，加强法治宣传和培训就显得尤为重要。要通过办夜校和培训班的方式向农村干部群众宣传党和国家的扶贫开发政策，着重宣传搞好扶贫开发工作对于全面建成小康社会和社会主义现代化国家的重要意义。同时采取设立宣传站点、散发宣传传单、送法上门等方式实现法治宣传的全覆盖。有条件的，还可以就扶贫开发法治化工作方面举办文艺汇演。要组织政法干警定期为村干部和乡镇干部上法治培训课，不断增强基层干部的法治意识和自律意识，不断推进扶贫开发法治化工作。
2、加强组织机构建设。成立乡镇扶贫开发法治化建设领导小组，由乡镇分管政法工作的副书记任组长，县级政法机关的干部任副组长，各村支部书记为成员，以形成互动网络。领导小组的主要职责是制定相关制度，监督贫困户的入选和退出工作，监督审计扶贫开发资金的收支，从法治层面上解决群众纠纷等。同时，建立健全联络员制度，各村可确定文书为扶贫开发法治建设联络员，负责具体工作。在调处复杂矛盾纠纷时，可借助“法律服务诊所”和“专家服务团队”的力量，邀请专家“会诊”，切实打开矛盾双方的心结。四川“大调解”工作模式很有影响，在今年召开的全国法学年会上，省委常委、政法委书记邓勇做了专题报告，四川的经验将在全国推广。在不久前举行的贯彻省委“大学习、大讨论、大调研”精神暨全省政法机关视频会议上，邓勇指出，要在今年内实现“法律服务诊所”全覆盖。有条件的乡镇，可以借鉴县级经验，在乡镇建立“法律服务站”，对于棘手的法律矛盾纠纷，可以向县级“搬救兵”，实现资源共享。
3、加强救济制度建设。对突发情况的贫困户，政府要在第一时间解决他们的实际困难。司法机关要为生活特别困难的群众提供免费“打官司”，对遭遇天灾人祸的贫困户要在司法救助资金上给予倾斜。同时鼓励社会力量为贫困户“输血”和创业提供资金与便利，对成绩突出的集体和个人要给予表彰。
4、加强对扶贫开发的维稳工作。当前，维稳工作仍然是一项重要的政治工作。公安等司法机关要站在讲政治、服务大局的角度，加大对扶贫开发领域内严重破坏社会治安秩序的刑事犯罪的打击力度，要依法快侦、快捕、快诉、快判，确保法治建设在该项工作中顺利进行。
5、加强对扶贫开发的政治监督。新成立的监察委员会定性为政治机关，作为推进社会主义法治化建设的重要机关，要把党风廉政建设与扶贫开发法治化建设相结合，严厉打击贪污、挪用扶贫资金的职务犯罪，狠狠打击国家机关工作人员侵犯贫困群众人身权益和民主权益的犯罪。同时要强化对扶贫开发领域内职务犯罪的预防力度，通过设立预防联系点、上法制课、送“法律明白纸”等方式，努力营造风清气正的政务环境。
6、加强对扶贫开发的法律监督。检察机关要发挥好法律监督作用，对扶贫开发领域内有案不立、有罪不究、以罚带刑的现象，要坚决给予纠正。加大对法院在审理扶贫开发领域内案件的监督力度，对量刑畸轻畸重的判决，要坚决提起抗诉。同时，要根据党的十八大报告中提出的要求，强化对行政违法行为的监督。重点监督纠正行政机关在贫困户确认和退出工作中乱作为行为，大力监督纠正行政机关在扶贫开发领域内制度不健全、管理不到位等不作为行为。
7、加强对扶贫开发法治化建设的评估工作。各级政法委负责具体的综治工作，因此，要把扶贫开发法治化建设工作纳入目标考核，实行一票否决制。同时，可借鉴四川省“第三方”调解模式，邀请人大代表和政协委员以“第三人”身份视察工作，并认真听取代表和委员的意见和建议，从而不断改进评估工作。
作者单位：四川省广安市广安区检察院
中国法制新闻网责任编辑：亓淦玉
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